À propos de la décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026, loi de simplification de la vie économique

Le Conseil constitutionnel vient de censurer partiellement la loi de simplification de la vie économique, adoptée le mercredi 15 avril 2026 par le Parlement. Bien évidemment, cette décision a surtout fait parler d’elle en ce qu’elle empêche l’annulation des ZFE qui venaient limiter l’accès au centre-ville des grandes métropoles, elle n’en soulève pas moins d’autres difficultés et éclaire les véritables rapports de force structurant notre vie politique. 

Cette décision interroge en tout premier lieu quant à l’impartialité du Conseil constitutionnel : elle soulève encore l’interrogation quant à l’interprétation extensive faite de la notion de « cavalier législatif ». Au-delà de ces points de forme, la décision du Conseil pose un problème de fond relatif au fonctionnement démocratique de notre société.

Ses deux membres de droit, les anciens présidents de la République Nicolas Sarkozy et François Hollande ayant décidé de ne pas y siéger, le Conseil constitutionnel est actuellement composé de neuf membres, Philippe Bas, Richard Ferrand, Jacqueline Gourault, Alain Juppé, Véronique Malbec, Jacques Mézard, François Pillet, François Séners et Laurence Vichnievsky. L’Observatoire des décisions de Justice a déjà tout dit sur ces personnalités et leurs parcours, nul besoin d’y revenir. Ils étaient tous présents pour rendre cette décision à l’exception d’Alain Juppé. Or, sur les huit membres ayant rendu cette décision, trois ont directement participé à l’adoption de la loi contrôlée. 

Si l’on ne s’intéresse qu’à la question des ZFE, au cœur des débats soulevés par cette décision du Conseil constitutionnel, on ne pourra que constater que Mme Jacqueline Gourault, alors ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a personnellement signé cette loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. À ce titre, elle est naturellement intéressée à cette loi et aurait dû se déporter pour ne pas avoir à se prononcer sur la conformité à la Constitution d’une disposition visant à supprimer les ZFE instituées par cette loi. Il faut garder à l’esprit que tous les membres d’un gouvernement ne signent pas au journal officiel les lois adoptées ; elle l’a fait, c’est donc que sa signature était nécessaire. Elle était bien juge et partie et n’aurait donc pas dû siéger ; en tout cas, c’est ce qu’exige le respect de l’état de droit.

Alors sénateur de la Manche, Philippe Bas a personnellement voté en faveur de ce texte ! Il n’est donc pas acceptable qu’il juge de la possibilité de le modifier. De la même manière, Laurence Vichnievsky a voté en faveur de cette loi, puisqu’elle était alors députée du Puy-de-Dôme ; le détail des votes en atteste. Relevons enfin que Richard Ferrand aujourd’hui président du Conseil constitutionnel était président de l’Assemblée nationale au moment de l’adoption de cette loi. Si, conformément à l’usage et par souci de neutralité, le Président de l’Assemblée nationale n’a effectivement pas pris part aux scrutins sur cette loi, on doit relever que ce texte était issu de la majorité présidentielle (La République en Marche) dont il était issu.

On doit noter que cette situation est prévue dans le cadre du règlement intérieur fixant la procédure devant le Conseil : « Tout membre du Conseil constitutionnel qui estime devoir s’abstenir de siéger en informe le président » (art. 14) et les auteurs de la saisine peuvent demander cette récusation (art. 15). Le plus fréquemment, des membres du Conseil choisissent de s’abstenir de siéger, comme l’a notamment fait Mme Malbec à l’occasion de l’examen par le Conseil de la loi d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027. Dans cette hypothèse, la décision du Conseil le mentionne ; cela n’a pas été le cas dans la décision ZFE.

Par ailleurs, relevons que les demandes de récusation présentée par les auteurs de la saisine sont rares ; la lecture des décisions du Conseil nous permet d’apprendre qu’au moins une a été déposée, le 19 décembre 2022, à l’occasion de l’examen de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur. Elle a été rejetée sans que l’on sache quel membre était visé et les causes de cette demande de récusation : « la demande de récusation présentée pour les députés auteurs de la saisine, enregistrée le 19 décembre 2022 et examinée par le Conseil constitutionnel le 11 janvier 2023 » ; on n’en sait pas plus.

On doit par ailleurs relever que dans le cadre des procédures QPC, le règlement intérieur de ladite procédure devant le Conseil précise que si la récusation peut être demandée, ce ne peut être du seul fait du vote de la disposition contestée ! Et le Conseil s’en absout par avance en considérant que : « le seul fait qu’un membre du Conseil constitutionnel a participé à l’élaboration de la disposition législative faisant l’objet de la question de constitutionnalité ne constitue pas en lui-même une cause de récusation » (al. 4 dudit art. 4). 

Trois des membres du Conseil constitutionnel n’ont donc pas jugé utile de se déporter et se sont prononcés quant à la conformité à la Constitution de dispositions modifiant le fond d’une loi qu’ils avaient adoptée ! Il y a là un conflit d’intérêt explicite, un défaut objectif d’impartialité et cette décision, ne serait-ce que pour cela, doit être vivement dénoncée. Ce type de situation ne se rencontre que dans une république bananière, pas dans le cadre d’un État prétendant avoir à cœur de respecter l’état de droit.

On appelle « cavalier législatif » un article de loi ou une disposition insérée dans un texte discuté devant le parlement qui ne possède aucun lien, direct ou indirect, avec le sujet initial du texte. Constatée lors de l’examen parlementaire, cette pratique est jugée inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel la censurant. Il résulte en effet du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Il ressort ensuite de la jurisprudence du Conseil qu’une disposition ne peut être conforme à cet article que s’il existe « un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » ; fut-ce lien limité.

Examinant l’article 37 de la loi de simplification de la vie économique, qui supprimait la faculté ou l’obligation, pour certaines collectivités territoriales, de mettre en place une zone à faibles émissions mobilité aux fins de lutter contre la pollution atmosphérique, le Conseil juge sans sourciller que cette disposition ne présente « pas de lien, même indirect, avec celles de l’article 13 du projet de loi initial » (CC, n° 2026-903 DC, § 63 ; ce point avait été soulevé au cours des débats parlementaires). De fait, cet article visait à apporter des mesures de simplification relevant du domaine bancaire. Pour autant, les choses ne sont pas si simples.

Tout d’abord, il convient de relever que l’objet du texte de loi voté était bien de « simplification de la vie économique » ; or qui peut contester que la suppression des entraves à la liberté de circulation que constituent les ZFE ait pour effet de simplifier la vie économique ? D’ailleurs, le gouvernement ne s’y trompait pas puisqu’il considérait lui-même que cette suppression des ZFE ne constituait pas nécessairement un « cavalier législatif » ; alors même qu’il n’en était pas à l’origine, cette disposition ayant été introduite par les parlementaires. Le gouvernement considérait en effet qu’il pouvait être considéré que la suppression des ZFE étaient « une mesure de simplification des normes applicables aux artisans concernés par les ZFE-m dans leurs trajets professionnels, de sorte qu’elle présenterait un lien indirect avec les articles 13 et 14 du projet de loi initial comportant des mesures de simplification dans les domaines bancaire et assurantiel à destination des très petites entreprises » (Observations du gouvernement, p. 15)

Toutes les autres dispositions censurées de la loi l’ont été au motif de la procédure suivie, le Conseil considérant qu’elles avaient été introduites au moyen de cavaliers législatifs. Certes, cela ne change rien sur le fond ; demain une majorité pourrait revoter la suppression des ZFE par un texte visant spécialement cela. Cela sous réserve de la rigidité de la procédure parlementaire et de de l’inscription du texte à l’ordre du jour, méandres techniques permettant aisément à ses détracteurs de noyer le texte…

Si l’on résume : 

1. La Constitution le permet : l’art 45 exige un lien « même indirect » avec le texte initial ; c’est le cas ici ;
2. La majorité du Parlement l’a voté en ses deux chambres ;
3. Le Gouvernement était d’accord ;
4. Les Français le veulent ;
5. Néanmoins et sans même évoquer la partialité assumée du Conseil, celui-ci a censuré la suppression des ZFE en s’appuyant, non sur la Constitution, mais sur sa seule interprétation souveraine de celle-ci.

Dès lors, on voit bien que l’enjeu réel de cette décision du Conseil n’est pas là.

Au-delà de toute considération de forme et de fond, on voit bien que par sa décision, le Conseil constitutionnel vient entériner la position de l’oligarchie qui dirige la France contre toute considération vis-à-vis de la volonté populaire. 

Députés et sénateurs, exprimant la volonté de la Nation, ont voté un texte conforme aux attentes des Français. Se faisant en lieu et place du peuple, les interprètes de la Constitution, les membres du Conseil constitutionnel sont venus au secours de l’oligarchie technocratique qui gouverne la France contre les vœux des Français ; on vient de le vérifier une fois de plus. 

Pour ces « juges », l’état de droit c’est pour les autres ; eux se donnent le droit de ne pas le respecter, rendant une décision ou les conflits d’intérêts sont explicites et l’impartialité absente.

Il faut vraiment remettre les juges à leur juste place, celle d’une autorité subordonnée à la volonté des Français. À la veille des échéances cruciales de 2027, les prétendants à l’élection suprême doivent avoir présent à l’esprit que rien ne sera possible sans qu’au préalable ne soient ramenés ces pseudos-juges à leurs strictes fonctions.